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2019-09-18 07:48 来源:中青网

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[文摘]宋微:回望中国对非援助70年
2019-09-18 23:36 来源:《国际展望》2019年第5期 作者:宋微 字号

内容摘要:新中国成立后不久开始对非援助,至今已有近70年的历史。站在新的历史起点上,系统研究和总结中国对非援助的经验和比较优势十分必要。

关键词:

作者简介:

  【原文标题】中国对非援助70年:理念与实践创新

  【作者简介】宋微,商务部国际贸易经济合作研究院副研究员

 

  新中国成立后不久开始对非援助,至今已有近70年的历史。站在新的历史起点上,系统研究和总结中国对非援助的经验和比较优势十分必要。

  当前学术界对中国对非援助的研究主要存在两个路径。一是西方学术界从意识形态和地缘政治角度抨击中国对非援助,诸如“新殖民主义”“掠夺资源”以及近期出现的“债务外交”等。二是对比中国与西方在对非援助政策上的差异,在此基础上探讨对非三方合作的可能性。与这两条路径不同,本文拟运用历史研究和比较研究方法分析中国对非援助的阶段性特征,并阐述中国对非援助在宏观指导理念和具体政策实践方面的突破,进而从宏观发展学层面总结中国对非援助的知识贡献,并从微观对策角度为中国引领全球发展体系向公正化和民主化方向变革提供借鉴和启示。

  纵观中国对外援助的发展历程,根据中非双方不同的发展诉求,中国对非援助的指导思想也相应做出调整,大致可以分为三个阶段。

  支持“第三世界”国家民族自强(1955—1978年):1955年万隆会议后,中国积极支持非洲国家民族独立,通过提供物资援助、现汇援助、技术援助以及成套项目等方式支持非洲国家的自立自强。

  平等互利、共同发展(1978—2000年):1978年末,十一届三中全会决定将党的工作重心转移到经济建设上来,中国对外战略也开始走向务实。中国对非援助模式也进行了相应改革,加大力度推动中非经贸合作。进入21世纪,中国和非洲国家启动了中非合作论坛,建立了中非之间机制化的多边协商对话机制。中国对非洲基础设施建设的贡献为非洲地区的发展创造了重要机遇。

  共建“中非命运共同体”(2012年以后):党的十八大以来,中国对非援助在“政治上要秉持公道正义,坚持平等相待”“经济上要坚持互利共赢、共同发展”的正确义利观指导下,全方位、宽领域积极拓展,加大力度打造“中非命运共同体”。

  二战结束后,对外援助正式进入西方公共政策视域。关于对外援助的目标,尽管各援助国在政策宣示上存在差别,但实现政治利益都是基础。而西方援助的利己性又导致其援助“失灵”。相比之下,中国对非援助从创建伊始就迥异于西方的援助理念,援助不附加政治条件、尊重受援国自主发展是中国对外援助的基本原则,也是有别于西方的真诚之举。

  中国不附带政治条件、尊重受援国自主选择发展道路的援助理念,既符合受援国基本国情和发展诉求,又改变了西方传统援助体系的权力结构。中国对非援助通过为受援国提供更多选择的机会,不仅客观上降低了西方传统援助国的议价能力,而且为受援国提供了更符合其自身发展的参考借鉴模式,受到了发展中国家的广泛认可。

  此外,中国援助理念的成功经验导致西方从理论层面到实践层面对援助附加政治条件的集体批判和反思。从理论上分析,西方国家的援助行为违背了政治经济发展规律。从实践上看,援助附加政治条件在实施过程中往往事与愿违。如果受援国的政治精英没有改革意愿,那么附加再多的援助条件也是无济于事的。

  中国对于非洲国家的发展一直秉持尊重与信心。进而,中国对非援助在实践上也表现出关注受援国心理感受、契合受援国发展需求的新模式。一是主动与受援国发展战略对接;二是注重提升受援国的生产能力;三是援助项目管理与资金管理分离。

  70年来,中国对非援助根据双方发展诉求不断调整,在理念和政策上都积累了宝贵经验,形成了中国特色的对非援助模式,不仅受到了受援国的广泛欢迎,也逐渐赢得了国际社会的积极客观评价。

  然而,当前受全球经济低迷影响,发达国家保护主义、民粹主义抬头,OECD/DAC援助国的发展援助不但在规模上出现了不同程度的缩水,而且在目标和动机上也逐渐沦为实现国家利益的工具。而非洲国家正在经历经济快速发展以及向工业化、现代化双重转型的时期,需要更多的外部支持,因此对中国援助寄予更多期待。

  习近平总书记在2018年6月中央外事工作会议上指出,“世界处于百年未有之大变局”,中国对非援助的意义和价值也正在超越中非关系的范畴,影响着全球发展治理权力架构的变革。面对时代的要求,中国对非援助应该在总结和继承历史经验的同时,实现新的突破,同时要处理好三对矛盾。

  第一,不附加政治条件与确保援助效果之间的矛盾。中国对非援助在不附加硬性改革条件的前提下,要保障援助效果,就一定要加强评估。这种评估既包括对中国自身援助项目设计、执行及是否实现预期效果的综合性评估,也包括将受援国相关方视为平等、独立的发展合作伙伴的评估。这种评估有别于援助附加政治条件,前提是在项目设计和执行的各个环节都将受援国作为平等的合作伙伴,依此逻辑才能保证责任共担和相互问责的合法性。

  第二,尊重受援国自主发展与提升援助可持续性之间的矛盾。中国政府亟须在尊重受援国自主发展意愿与加强项目前期评审之间明确界限,可以考虑与受援国政府部门共同进行项目调研、客观进行盈利能力与还款能力评估,从而避免在受援国政府主动提出时陷入“原则性”被动。此外,针对交付后出现还款困难的项目,中国可与受援国政府共同研究如何进行商业化盘活的方案,支持受援国政府以公开招标的形式引进投资或股权转让。

  第三,突出中国援助管理模式比较优势与开展国际合作之间的矛盾。 针对复杂的国际发展援助格局,在战略层面上,中国作为全球第二大经济体以及最大的发展中国家,要为发展中国家代言,显然不能隔绝于体系之外;在技术层面上,中国也有必要学习和借鉴国际经验,实现优势互补。因此,中国应以更加开放、包容的态度开展与DAC国家以及印度、泰国等新兴援助国的三方或多方合作,实现理念、能力与资金的互补,共同为非洲的现代化发展提供助力。

  综上所述,70年来中国对非援助在理念和实践上都实现了创新和突破,为非洲国家的民族独立和经济发展作出了重要贡献。随着中国经济实力和国际地位的提升,广大发展中国家对中国的预期不断攀升,希望中国能够扩大对外援助规模,为发展中国家更多发声,让全球发展更多体现发展中国家的诉求。站在新的历史起点上,回望70年的发展历程可以得出的基本结论是,中国的发展既离不开与非洲等发展中国家的合作,也无法独立于世界体系之外,未来中国应在继承和发扬不附加政治条件、推动受援国自主发展的传统优势的基础上,与时俱进,不断根据非洲国家发展形势调整对非援助管理方式,为推动非洲国家的可持续发展以及非洲大陆群体性崛起贡献力量。

 

·延伸阅读·

  [期刊速览]《国际展望》2019年第5期

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